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上海市闵行区:城市管理的高效“大联动”
来源:银川日报   作者:孙楠   2016-04-19 15:07:07


一个面积370多平方千米、实有人口250多万、人员物资高度流动的现代化城区,如何实现有效、高效的社会管理?从2009年开始,上海市闵行区党委政府以及公安、城管等部门通过建立城市综合管理“大联动”机制,在智能化和创新中提高社会管理效率。
  闵行区是上海市下辖市辖区,总面积372.79平方千米,常住人口255万,辖3个街道、9个镇、1个市级工业区,134个村民委员会、421个居民委员会。
  位于整个上海地域腹部的闵行区,是上海市主要对外交通枢纽,也是西南地区主要工业基地、科技及航天新区。作为上海改革开放的缩影,20多年间,这里的发展实现了“三级跳”,迅速跨越郊县、城郊结合部阶段,进入“深度城市化”:从仅有50万常住人口的传统乡村社会,发展成为拥有255万常住人口的现代化城区。
  当然,和众多地区一样,在城市发展突飞猛进的过程中,传统的社会管理理念、体制、机制、制度、方法等不适应的问题日益突出。为了有效解决这些问题,2010年闵行区探索建立城市管理和社会管理长效常态机制,“大联动”机制自此孕育而生。
  民生热线“喊动”几十个部门
  “您好,这里是闵行区民生热线……”尽管是周末,但在位于颛桥的闵行区城市综合管理和应急联动中心依旧忙碌。每当有居民拨打24小时热线电话“962000”反映问题,接线员就会详细录入电话内容、所属街镇、事件类型等关键要素,然后由“派单员”接手,根据事件类型对接相关部门和街镇解决。
  在上海市闵行区,老老少少都知道这串贴心的数字:“962000”。这是一条整合了闵行区53家政府职能部门34个电话的民生热线。在市民眼里,“962000”就是大联动,只要是与百姓生活与城市管理相关的求助、投诉、举报或建议,都可随时拨打这个热线电话。“打这个电话反映问题广泛,比如小区里有群租现象、绿化带发现违章搭建、哪条路上的井盖丢了……甚至连一些邻里纠纷也会打过来。”该区相关工作人员介绍,热线上既有居民投诉的“急、难、愁”问题,也有对城市管理问题上的咨询和建议,根据轻重缓急分别规定了处理时间。
  “962000”热线的背后,是闵行区首创的城市综合管理和应急联动机制——“大联动”。
  对内,“大联动”整合该区3.6万名各类社会管理人员,纵向建立起区、街镇、村居三级网络,横向建立起53家职能部门间的行政执法联动机制;对外,则以“962000”热线电话24小时、统一受理市民与城市管理相关的投诉、举报。接线员将市民的诉求记录通过网络上传,指挥中心立即对市民诉求分类整理,转发至相应单位或部门。而各部门、各单位立即指派工作人员、协管员与市民对接,且必须在限定期限内给市民一个满意的答复。让市民的求助电话、城市生活的点滴问题都能逐步分解,直到解决问题的“终端”。
  大胆探索“大联动”整合资源
  其实,大联动机制概括讲就是整合资源、形成合力,并做到公开透明。
  2010年4月,闵行区大胆探索创新,成立了全市第一个实体化运作的大联动中心,建立了一整套以“大联动”机制为核心的社会管理体系。值得一提的是,这套管理体系没有改变原有行政管理组织体制和各部门的行政管理职能,也没有增加额外行政编制,而是以信息化平台建设为支撑,建立“大联动”城市综合管理新模式。简单来说,就是通过前端队伍整合、职能融合、网格划分、工作联动、信息共享、业务协同等举措,实现信息采集及时全面、任务指挥准确权威、问题处置快速高效的特点。科学地运用社会化、市场化、专业化资源,实现社会服务、管理、执法为一体的综合管理。
  以前,乱设摊点的小贩和城管部门打“游击战”是常见事。但这招在闵行区“大联动”之后就行不通了。因为市容环境管理人员和治安巡逻人员“联动”了。白天,城管巡逻队以市容环境协管为主业,兼顾治安防范,搜集报告违法犯罪活动线索。夜间,治安巡逻队以治安巡管为主业,兼顾管理乱倒垃圾、乱贴黑广告、乱设摊等行为。这样,白天和夜晚管理时间上无缝衔接,马路和小区的管理空间也实现无缝衔接。
  “智慧大脑”助力城市管理
  闵行区“大联动”综合的队伍有几十家之多,如何让互不隶属的各个部门、地区能够心往一处想、劲往一处使?闵行区的做法是:首先,党委政府的统一领导,三级工作都实行“书记负责制”;其次,将“大联动”纳入各部门、地区的考核,占50%的权重,并每年确定一个民生主题,将更多的财力、物力和人力放在民生改善和社会管理与服务上,大幅提升了市民群众的获得感和幸福感;第三,“晒”工作、受监督,所有工作数据实时公开;第四,有奖有惩、重在激励,对第一时间反映消防、生产、食品等安全隐患信息的市民进行奖励。如今,向联动中心提供信息,一旦被证实信息有效,“爆料人”可获得奖励。
  闵行区“大联动”机制的高效运转,中枢神经“闵行区社会管理大联动综合业务信息平台”的作用不容小觑。建设中,信息平台按照区大联动中心、街镇大联动分中心、居村委大联动工作站三级组织架构业务流转要求顶层设计,做到每一个民生诉求解决在平台上都留有工作痕迹和时效记录,办理的过程是一个“闭环”回路。每一个诉求办理都有一个环节时限和处置时限,分别用蓝色、黄色、橙色和红色提示。相关效率和质量监察部门在平台上分别会采取提醒、催办、督办和问效等操作履职,将诉求办理效率和质量纳入对办理部门的量化考核。
  另外,信息平台还将区公安110指挥中心的非警务并且非紧急的诉求在区顶层交换到区大联动中心派发处置。同样,民生热线“962000”接到的属于警务或治安紧急的诉求,由大联动中心派发区公安110指挥中心处置,解决了应急和非应急、警务和非警务交织在一起的矛盾。
  高效网络管理不留盲区
  在闵行区“大联动”中心,接线员将市民的诉求记录并通过网络上传。指挥中心立即对市民诉求进行分类整理,转发至相应单位或部门。而各部门、各单位在收到指令后,立即指派工作人员、协管员与市民对接,而且必须在限定期限内给市民一个满意的答复,城市管理不留盲区。
  近年来,闵行区“大联动”先后整合了公安110指挥中心、城管网格化中心、“12345”市民服务热线等城市常态和应急管理资源,建立了区、街镇和居村委会工作站三级组织架构,并将全区按照地理空间划分为1002个固定网格,明确网格管理员,其中大部分是职能部门、街镇、居村一把手,辖区内出现任何问题,责任到人,无从推卸。
  在社区,“大联动”整合了就业援助、房屋协管、社区保安、小区物业等队伍,形成了社区网格巡管队,开展各类信息上报和基层监管服务工作;在街面,派出所、城管、网格监督员等队伍,形成街面网格巡管队,开展城市公共设施管理,市容环境管理和治安巡逻等工作。
  依托大联动“三级管理、四级网络”,建立了覆盖全区的应急管理组织体系和应急工作网络。区联动中心的指挥中心,对上连接上海市,对下连接各委办局、街镇、社会机构,落实日常服务、管理和演练。一张联动大网几乎覆盖了城市管理的方方面面,管理在“大联动”中更加高效,社会在“大联动”中更加和谐。
  七宝镇联明村是深化“大联动”机制的试点村。村里建立了不同类别的工作小分队,对违法建筑等疑难问题进行快速处置。他们还依托村级大联动工作站建立了覆盖全村的“大联动”管理服务自治平台,无论是网格巡查发现的问题,还是走访接待的意见建议,或是村民的投诉,都会通过“大联动”工作站进行汇总梳理、核查处置、反馈通报。
  同时,联明村还将辖区分为8个责任网格,每一个责任块都包括村宅、河道、企业单位等不同类型的巡查区域,村两委班子成员、村民小组联络员、治安管理服务队队员、各类协管员4~5人参与网格的巡查管理。
  区域边界的有效衔接也是村网格化管理的重点,“大联动”工作平台主动与村内企业、单位对接,建立双向沟通机制,确保管辖区域不留盲区。联明村党总支书记杨志荣说,“过去市政道路、绿化带等区域也是管理的薄弱环节,现在与市政城管等职能部门也形成了条块联动,保证了这些区域的管理到位。”
  江川路街道好第坊居委会,管辖范围涉及两个小区,拥有1688户居民的大社区,还有两家幼儿园一家小学。巡管面积大、管理任务重。如何将“大联动”真正落地?“大联动”将所辖两个小区和周边商铺划分为5个责任块,每块确定一位居委会干部直接联系,另有两名巡管人员负责对整个辖区的专职巡管。好第坊居民区党支部书记周志桦介绍,搭建微博、微信平台,开设工作群,居民只要添加微信微博,就能查看跟踪“大联动”的工作进程,发现的问题及时上报,自然而然地成了“大联动”编外巡管员。
  “大联动”时代迈入2.0版
  自2010年以来实施“大联动”机制,不断探索和完善这项工程也成为该机制的又一重要特点。
  2014年,闵行区以深化大联动改革为突破口,按照“属地管理、重心下移、整合队伍、联动联勤、权责一致、提高效率”的原则,做实居村前端管理平台,做强街镇综合管理平台,做优区级监管服务平台,推动“大联动时代”迈入2.0版。
  村居:落实责任跨前一步
  闵行区大联动升级版刚推出,就给江川路街道金平居民区党总支书记陈建华上了一课。某小区幼儿园旁边的一条胡同里总有不少餐饮企业乱倒脏水,陈建华却一直没有将该地纳入巡查范围。街道党工委书记带队检查时发现了这块盲区,马上现场召开“四位一体”会,决定明沟变暗沟,居委会连同物业公司用了一周时间解决了问题。这件事对陈建华触动很大,“社区管理不能有死角,并不是只管好小区门内的事就可以了。”陈建华说,以前居委会工作精力主要在条线上,社区管理是被动地做,发现了问题就上报街道大联动,现在是发
  现问题居委会先想办法处理。
  从被动到主动,背后反映的是主体责任的明确。升级版的闵行区大联动一大亮点就是明确职责任务,明确第一责任人,做到积极预防、巡查发现、宣传劝阻、快速处置、及时报告、巩固成效等6项职责和13类任务,发挥第一道防线作用。
  街镇:力量下沉执法联动
  近日,家住闵行区江川路街道汽一小区的杨女士发现,自己楼下被邻居私搭了个木棚,既影响美观又有安全隐患,她投诉到了居委会。如果按惯例,居委会第一反应是通知街道联动分中心,等执法人员上门“服务”,至少一周才能解决。
  令她没想到的是,小区居民区党总支、居委会、物业及业委会迅速行动,前后仅两天时间,杨女士楼下就恢复了往日的干净整洁。此次汽一居委会解决违建的高效率,正是居民区前端综合治理呈现出的新变化之一。
  除了明确村(居)委会前端管理职责的同时,闵行区“升级版”大联动还在各街镇施行派驻式联动执法模式,即采取以各街镇大联动分中心或街镇联动执法办公室为平台的“2+X”联动执法管理模式。“2”是指城管、派出所两个牵头部门;“X”是指工商、食药监、卫监、环保、教育等其他部门。这样原区属的城管中队、规土所、房管办、卫监所、水务站等管理执法力量的人财物等行政资源和管理责任,全部下沉至各街镇,街镇就可以利用下沉的执法管理资源,组建相对稳定的联勤巡管队伍,增强城市顽疾的快速发现和处置能力。例如街道城管中队仍由区城管执法局派驻,以区城管执法局名义执法,但在人、财、物管理和具体行政事务办理事项上由街道负责。这样有助于提升街镇对城市管理综合执法队伍的协调指挥能力,形成职责清晰、权责一致、指挥高效的城管执法体制机制。总结起来,就是重心下移、属地管理,赋予街镇基层更大的执法管理权。
  下沉行政资源和管理责任,闵行区分多路并行推进“驻地执法”。
  首先,块属块管,将土地所、房管办、城管中队、水务站、卫监所等五支队伍的人员编制、管理权限率先下沉至各街镇。第二,条属块管,对于派出所、工商所、食药监分所等派出机构执法主体不变,业务管理责任落实到街镇,街镇有人事任免建议权、工作监督权和考核权。第三,条属条管,对于没有派出机构的条线部门,执法主体不变,相关业务前段管理责任由村居、街镇承担。此外,整合原有协管队伍,连任务带经费打包给街镇统筹,人员统一分配到责任网格开展巡查。
  为确保条块联动,闵行区明确街镇以块为主承担综合管理职责,而条线部门发挥业务指导和专业执法作用。目前这种模式正在七宝、江川街道等地区试点。
  人下来了,网搭起来了,但舞跳得好不好,还需要一个有效的考核和问责机制。目前,在街镇考核指标中,区相关部门对街镇社会前端管理的履职能力和工作绩效具有一定的考核评价权;同时,街镇对辖区内条线部门派出机构有工作监督权和考核权,对区相关部门的业务指导、执法保障等工作绩效有评价权。
  此外,“大联动”平台案件流水号系统实现了各个层级、环节责任人与具体案件的责任捆绑。依托“红灯超时案件定期通报制度”,凡属街镇、部门法定职责,因“红灯”超时、效率低下、工作延误、推诿扯皮、敷衍塞责等履职不到位,造成不良影响的,由监察部门依照《闵行区各级机关工作人员有错与无为行为问责办法》进行问责。
  驻地执法,就是要进一步杜绝隔山打牛。据了解,以往街镇村居委只是落实了发现职能,并没有落实管理职能,导致的结果是:村居委层层上报问题,区相关部门“隔山打牛”,大联动一定程度上成了选择性执法,而现在这些问题迎刃而解。
  七宝镇试行模式一个月,最直观的感受就是解决问题的速度快了。新龙村巡管人员在巡查中发现了正在搭建中的“非改居”,在劝阻无效的情况下,立即联系相关部门。次日,派出所分管民警和镇安全办工作人员一同上门找业主劝诫谈话。当天,联动执法办也到现场办公。最终,业主停止了施工,并同意更改。短短两天时间,一起“居改非”事件就妥善处理完毕。
  作为一名下派执法人员,七宝镇卫生监督所所长曲晓军跟5位同事一起下沉到镇里。由区级单位派出机构变成了镇职能部门,他曾一度心里有些别扭,但是几个月下来,明显感觉工作效率提升了。以前卫监所整治“黑诊所”,都不知道藏在哪里,虽然也要求村居协助排摸,但毕竟不是镇直属部门,村居委并不积极,信息排摸成为整治“黑诊所”工作瓶颈。大联动升级后,对前端处置要求增加了,村居委责任意识提高了,上报信息数量和质量明显提升。现在由于信息上报快、处置速度快,不少“黑诊所”都关门不做了。
  七宝镇大联动分中心主任唐洁表示,村居委不缺处置力量,但是缺执法权,职能部门有执法权,但是缺处置力量,现在条块有效结合,处置问题快速高效。七宝镇城管执法中队负责人表示,以前搞一次联合执法,各个部门要上报、开会,至少要两个星期准备,现在联合执法随时可以进行。
  社区:“多元共治”居民当家做主
  在社区,“升级版”的“大联动”还推行市场化管理模式,改政府购买岗位为政府购买服务,以社区建设为抓手,充分发挥社会管理多元主体的自治、自律,特别重视发挥村委、物业、居委会的主体作用和志愿者的配合作用,多渠道、多方式动员和鼓励市民积极参与社区建设和城市治理,实现“共建共享”。
  在闵行区古龙三村,社区居民
  自愿成立了和睦团结(民政)委员会、美化环境(卫生)委员会等8个自治委员会,各委员会下分别组建和管理若干自治团队,同时还建立了楼道自治小组开展楼道管理,楼长由居民推举产生。这些组织在社区承担了政策宣传、项目实施、违建巡查、治安防范、公共文化服务、纠纷调解等工作,在经费、人力、物力等方面都由居民自主解决,真正实现了居民自我管理、自我教育、自我服务。
  目前,闵行区的居民自治委员会发挥的作用越来越大,已成为社区管理的重要力量,为“多元共治”打下了坚实的群众基础。
  “大联动”没有增加人手,只是整合了行政资源,大大提高了城市管理效率。在近6年多的实践和完善中,“大联动”大大提高了城市管理效率,不仅将职能部门“联”在一起,也“联”上了百姓的心。
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